持续推进行政备案规范管理

将行政备案的实施作为规范管理的重点

根据笔者开展的调研情况看，行政备案的实施是规范管理的重点和难点。普遍反映的问题包括：什么是行政备案、行政备案与行政许可的区别、如何认定变相实施行政许可、行政备案的形式审查是否流于形式或者无法防范管理风险等。对此，目前存在两种不同的观点。一种观点认为行政备案只需形式审查，收件即备案。另外一种观点则认为形式审查可能流于形式，存在管理漏洞和风险。究其根本，实施行政备案的边界和尺度才是相关部门的关切所在：审查强度过高，容易成为变相实施行政许可；审查强度过低，无法防范管理风险而有可能被追责。由此，形成“以备代管”和“备而不管”两极分化的情形。破解实施行政备案的难题，可从以下两个方面展开：一是清理事前备案的事项，使之回归行政许可。事前备案往往意味着未经备案不得从事特定活动，容易与行政许可相混淆，趋向变相实施行政许可。二是根据行政备案的类型和特点，施加不同的审查强度。对于信息收集型行政备案，如计划、合同、考核结果的备案，备案机关对报送材料进行完备性审查即可，属于“信息归档”性质的管理活动。对于条件或标准审查型行政备案，则审查强度要更高一些。以中医诊所备案为例，有关规定设置了一定的条件和标准，包括具有职业资格的人员、执业年限、符合相关标准以及环保、消防的相关规定等。对此，仅作形式审查，无法防止备案人虚报材料、申报材料和实地情况不相符等问题的发生。不难看出，上述各部门反映的问题，实质上是对条件或标准审查型行政备案进行规范管理的问题。在审查强度的把握上，备案机关需要注意以下三个要点：一是应当允许申请人在备案前从事特定活动，以此与行政许可相区别。二是引入告知承诺制和信用管理，促使备案人依法备案，提交真实的备案材料。三是不能将备案和监管割裂开来，而要将条件或标准的审核作后置处理，纳入监管环节，通过整改等措施使之符合相应的条件或者标准。