景观绿化工程为何容易出现权力寻租？

江苏省泰州市纪委监委深入开展景观绿化工程建设领域突出问题专项治理，聚焦决策审批、招标投标、项目实施等环节，加强日常监督检查，推动景观绿化工程建设规范、高效、廉洁。图为近日，该市纪检监察干部现场了解景观绿化工程实施情况。蒋莉 摄

春花、夏荫、秋色、冬韵……景观绿化工程是提升城市形象、提高群众获得感、满足人民对美好生活向往的民生工程。近年来，各地相关资金投入总量和工程项目数稳步增加，然而，少数党员干部却私欲膨胀乱作为、敷衍塞责不作为，导致部分财政资金浪费、一些景观绿化工程质量不高。

景观绿化工程中容易出现哪些权力寻租、利益输送现象？原因何在，如何防治？记者进行了采访。

针对关照承接项目、化整为零规避招投标、验收“放水”等问题，推动重点环节的制度化、规范化、程序化建设

“得知区纪委监委正在对区园林绿化工程项目进行清查，我真正感到了恐慌……”2022年4月，被留置的云南省昆明市呈贡区城市管理局园林绿化服务中心原主任李平舟悔恨不已。

据办案人员介绍，李平舟在该领域关键岗位任职多年，对相关政策、流程、信息十分熟悉，但他却以此攫取私利。

2016年至2018年，李平舟帮助老板缪某承接到昆明市联大街道路绿化提升改造、受冻苗木更换补植及彩云路绿化景观提升、月季种植管养等工程项目。缪某“知恩图报”，送给李平舟110万元。这也是李平舟最后一次受贿。2022年7月，李平舟受到开除党籍、开除公职处分；2022年10月，因犯受贿罪被判处有期徒刑四年七个月，并处罚金人民币32万元。

根据各地招投标有关规定，超过一定金额的项目工程应公开招标，有人却以“拆分招标、化整为零”的方式加以规避。

“经调查发现，时任浙江省三门县滨海工贸置业有限公司总经理李某在同一天与同一家公司、同一个负责人签了这两份合同。金额都控制在30万元以内，可免于公开招标，两份合同仅仅是‘绿地’和‘乔木’一词之差。”三门县纪委监委派驻第二纪检监察组有关负责同志介绍，李某私自决定将41万元的农博园绿化养护项目，拆分成11.9万元和29.1万元的两份合同。2023年2月，李某因违法发包工程等行为，受到党内警告处分。

暗藏猫腻的，不止是招投标环节。2023年2月24日，浙江省杭州市钱塘区住房和城乡建设局原党组成员、副局长华芳因受贿罪被判处有期徒刑三年六个月，并处罚金25万元。此前十几年间，华芳违规插手景观绿化工程，在相关工程承建验收、资金拨付等环节搞权钱交易，先后收受贿赂142万余元。

2012年，杭州市某市政园林建设有限公司项目部负责人沈某某，找到时任杭州经济技术开发区城管办数字城管科科长（主持绿化科工作）华芳，希望为其承接的大树种植项目提供帮助。华芳心领神会，在大树种植的点位、品种、数量上“放水”。不久后，华芳便以购房为由，向沈某某借款30万元。说是“借”，其实就是“拿”。

“行贿人看中的是华芳手里的拍板权。”杭州市钱塘区纪委监委第三纪检监察室副主任王英说，在大树种植项目上，华芳随意调整部分区域树木种植密度，变相增加工程量；在检查验收环节，对于种植后树木长势验收给予关照通融；在日常监管中对死株、杂草等不合格情况不予通报；在款项拨付上为相关单位提供帮助、加快进度，如此种种都是为了以权谋私。

“景观绿化领域腐败问题主要集中在工程承接、验收、资金拨付等环节。推动这些重点环节的制度化、规范化、程序化建设，是切断与不法商人沆瀣一气、借机谋利的关键。”浙江省台州市纪委监委第二监督检查室主任方泱说。

摸清问题与严格整改相结合，完善制度与查处问题相结合，日常监督和专项检查相结合，堵塞关键环节不透明不公开等漏洞

“景观绿化工程建设领域牵涉众多，涉及权力主要分布在三大主体，一是住建、交通、水利等部门，二是国有平台公司，三是国有景观绿化施工企业等。”江苏省泰州市海陵区纪委监委第四审查调查室副主任徐敬日解释道，前两者主要承担建设方责任（甲方责任），权力集中在项目发包、工程变更签证、竣工验收、资金审批发放等环节。国有景观绿化施工企业主要承担施工责任，权力集中在劳务分包、苗木采购、工程质量把控等环节。

采访中，多位业内人士、纪检监察干部提到，近几年，城市绿化工程竞争激烈。“一些实力不足的企业，为了拿下景观绿化工程，不惜花重金腐蚀党员干部。”泰州市纪委监委第六监督检查室主任戴小俊说。

王英分析称，景观绿化工程行业相对而言准入门槛低、工程量小，一般都由“一把手”或重要岗位负责人直接“拍板”决策，这就使得采购招标、工程发包、资金拨付等关键环节长期处于不透明、不公开的状态，陪标、围标时有发生，导致腐败多发。

在浙江省建德市纪委监委案件审理室副主任王宣看来，堵塞相关漏洞，需要做到三个“相结合”：摸清问题与严格整改相结合，完善制度与查处问题相结合，日常监督和专项检查相结合。

“施工方只要营业执照经营范围包含园林或类似的，即可参与园林工程的建设，客观上为有些领导干部进行权力寻租带来便利，容易形成劣币驱逐良币的市场环境。”在浙江省龙游县市政园林管理中心主任周菲看来，还有一些风险点应引起重视。比如，在计价环节，质量、价格标准难以固定衡量，易出现管理风险；在计量环节，工程量计量复核存在难度，易形成监管漏洞。

周菲表示，园林绿化工程缺少健全的绿化行业规范，合同造价信息与市场实际的价格、品种、品相信息脱节。以景观乔木为例，设计时一般只规定树种及高度、胸径、分枝点和冠幅等参数，但实际采购时存在一定的主观性：可能规定的规格市场上没有，导致合同需要变更；也可能同一规格因造型差异、品相好坏导致价格差距巨大，出现以次充好。此外，小型灌木或地被植物等实际种植数无法准确量化，一般采用种植密度确定工程量，如果审核把关不严容易发生少株漏株的情况。

2020年，江苏省泰兴市珊瑚镇顾堡村一项绿化工程由泰州市绿城绿化工程有限公司以最低价中标。实施过程中，该公司为控制成本，少种了80棵香樟。验收时，时任顾堡村党总支书记刘某仅清点了部分路段苗木数量，并以此推算总路段种植情况，未能发现问题。

跳出“就个案论个案”的思维界限，建立“主管部门职能监督+纪委监委专责监督+第三方专业监督”的协同监督机制

“我们在专项治理中发现，景观绿化工程利益错综复杂，各环节‘潜规则’盛行，各方相互勾结，权钱交易频繁。”泰州市纪委常委、监委委员丁军青说，景观绿化工程涉及招投标、设计、施工、监理、验收、审计、付款等多个环节，同时，包含建设方、施工方、设计方、监理方、审计方等，链条长、关联方多。

2022年，泰州市县两级纪委监委在“清风行动”中开展景观绿化工程建设领域突出问题专项治理，厘清行业乱象，严查腐败问题，共立案68件，处理党员干部73人，其中给予党纪政务处分53人。

一位绿化工程老板称“有时一个绿化工程有上百家公司参与竞标，竞争相当激烈”，其先后向有关人员行贿合计达100多万元，累计承接到了6000多万元的景观绿化工程。另一位绿化工程老板表示：“招标文件上规定某品种规格的苗木价格为200元/棵，我把它换成20元/棵的类似苗木，不要说普通人，就连园林中心的人都不一定能看出来。”

工程多环节都易失守，丁军青将其背后原因归结为四点：门槛较低竞争强，专业性强监管难，关注度低敬畏少，权力集中监督弱。

“景观绿化工程其实是众多绿化老板竞相争抢的市场‘蛋糕’。”他解释道，与传统的建筑工程、市政工程相比，景观绿化工程的标的额相对较小，但实际利润率很高，一些老板才舍得花重金攀附关系、打通环节。江苏省兴化市园林绿化服务中心原党支部书记唐桂宏就曾交代：“绿化工程的利润率有时高达50%，每到绿化工程招标的时候，喊我吃饭喝酒的老板多得数不过来，有时候我一天要赶几个场子。”

此外，景观绿化工程用到的花草苗木的定价涉及品种、大小、外观等多方面因素，缺乏统一标准，专业门槛高，定价弹性大，价格监管难，有很大的利润空间和权力寻租空间，容易滋生腐败问题。一些不法老板和党员干部正是借此相互勾连、攫取利益、损公肥私。相比于建筑工程、市政工程，单个景观绿化工程涉及资金量一般相对较小，有的甚至本身就是它们的附属工程，社会关注度不高，被查处的案件较少，导致部分党员干部毫无敬畏之心，有很强的逐利冲动。

“景观绿化工程涉及规划设计、招投标、项目施工、验收拨款等多个环节，各个环节的权力通常集中在建设单位的主要负责人、分管负责人等少数人手上，同时，建设单位往往缺乏内控监督机制，导致上述权力不受约束，从而产生腐败行为。”戴小俊说。

以验收拨款环节为例。通常而言，景观绿化工程应以“结束验收”和“合格验收”为时点进行分期付款。但现实中，这一制度安排却不一定能执行到位。泰州市某绿化工程的施工合同约定，工程结束验收后付款50%，剩下30%和20%款项分别在合格验收一年后和两年后支付。施工老板通过层层打通关系，把“结束验收”的时点作为“合格验收”的时点要求付款，两笔款项均提前支付。

“究其原因，是因为长期缺乏监管，该领域的部分党员干部与工程老板交往过密，形成了错综复杂、相互依存的‘畸形生态’。”兴化市纪委监委第四审查调查室主任史存盛说。

在方泱看来，切实发挥查办案件的治本功能，必须跳出“就个案论个案”的思维界限，建立“主管部门职能监督+纪委监委专责监督+第三方专业监督”的协同监督机制，通过驻点监督、专项监督、联合监督等方式，常态化开展景观绿化领域专项整治。

强化源头防治，从重要岗位、关键环节入手，严格落实权力清单制度

随着亚运会临近，杭州市萧山区环境整改任务逐渐增多。近期，为进一步规范应急苗木采购，派出萧山经济技术开发区纪检监察工委开展应急苗木采购管理专项监督，对开发区下属两家市政公司一年来签订的135个零星苗木、花卉采购合同进行“拉网式”检查。

“针对发现的合同签订过于频繁、采购效能低下等问题，我们督促推动有关部门将应急苗木采购纳入一体化保洁，并收回市政公司10万元以下苗木自行采购权，加强源头管控。”萧山区纪委监委有关负责同志说。

李平舟案发生后，昆明市呈贡区纪委监委突出问题导向，强化源头防治，聚焦容易滋生腐败问题的工程建设、审批监管、资源开发等重点，从重要岗位、关键环节入手，严格落实权力清单制度，做到权力运行全程留痕、倒查有据。同时，通过到案发单位开展警示教育，组织旁听案件庭审，召开“以案促改、以案促治”专题民主生活会等，进一步增强党员干部的纪律意识、规矩意识。

丁军青建议，应完善建设管理，压实全程监管。具体而言，政府主管部门要科学谋划、精准规划，避免景观绿化工程建设脱离实际；建设单位要加强对项目审批、招投标、施工养护、工程结算等全周期管理；职能部门要加强对工程合同履约、现场施工、项目变更、竣工验收、付款等方面的日常监管；财政和审计部门要加强对财政资金使用情况的监管和审计，定期不定期开展财政资金使用绩效评估，确保财政资金专款专用、高效使用。

为此，浙江省玉环市纪委监委督促市住建局切实担负起行业监管责任，出台园林绿化企业资质核准相关规定，并引入第三方机构参与咨询评估，对工程承建方、监理方进行全过程监督，并开设举报专线，鼓励群众参与到园林绿化工程施工等监督中来，确保权力在阳光下运行。泰兴市纪委监委督促住建、交运、水务、城投等职能部门会商研究，制订出台《绿化养护考核办法》等规章制度，严格招投标和验收管理程序，按照谁签字谁负责的原则，将责任落实到人。 （管筱璞）