个税法第七次大修焦点解读：个税改革能否一步到位

本次个税法修改采取“综合与分类相结合”模式，这是我国个税课税模式的根本性转变和升级，向建立现代个税制度迈出了关键性一步。

此次个税法修改是一次重大的突破，解决了过去很多年一直想解决却没有解决的问题。同时，本次税改重点体现对人权、对人民利益的尊重和保护，在化解社会主要矛盾方面迈出了坚实的一步，个人所得税法也更加朝着公平方向发展

□　本报记者 　　赵丽

□　本报实习生 陈杭

6月19日，备受关注的个人所得税法修正案(草案)提请十三届全国人大常委会第三次会议审议，这是我国个人所得税法自1980年出台以来第七次大修。《草案》除对社会热议的起征点进行调整外，还拟规定对部分劳动性所得实行综合征税、优化调整税率结构，并首次增设专项附加扣除等多项内容。

这些改革措施有什么意义，会给纳税人带来哪些影响？就相关问题，本报记者采访了专家学者。

焦点一

为什么要进行综合征税

个人所得税是目前我国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种。统计显示，2017年我国个人所得税收入为11966亿元，占全部税收比重超过8%。个税不仅仅是国家筹集财政收入的重要税种，也是调节社会收入分配、促进经济稳定增长的重要工具，对保障和改善民生、实现社会公平正义具有重要意义。

此次改革，是1980年以来对个税法的第七次重要修正。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《法制日报》记者采访时说，本次个税法修改采取的“综合与分类相结合”模式，系个税课税模式的根本性转变。“为了落实十八届三中全会提出的‘逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制’的改革目标，时隔5年，本次个税法修改终于启动了‘建立综合与分类相结合的个人所得税税制’的立法任务，改变了以往单纯提高个税起征点的做法，这是我国个税课税模式的根本性转变和升级，向建立现代个税制度迈出了关键性一步”。

在持相似观点的国家行政学院经济学部教授冯俏彬看来，此次《草案》受到关注，社会认为个人所得税将有重大变化，准确来说，“实际是个人所得税模式上的重大变化。以前我们的个人所得税也叫做分类所得税，那么未来改革的方向就是综合所得税，这是个人所得税改革的基本方向”。

冯俏彬对记者说，综合征税分为小综合和大综合。所谓小综合，就是对现在有关部门能够掌握、能管起来的收入，先行纳入到统一增收的范围，“没有掌握或者说需要管理和信息水平比较复杂的、现在条件还不成熟的，往后放一放”。

对此，北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文也认为，个税改革实行一个理念叫追求公平，对不同群体收入扣税方案不同，收入高的人要多征税，收入少的人少征税。

“以前个税法实行分类所得税，根据收入类型不同进行扣除。有的人收入比较单一，要么是工薪所得，要么是劳务所得；有的人既有工薪所得，也有劳务、稿酬所得以及特许权使用费所得。对于收入多方面的人来说，因为每个都有扣除，显然多项收入的人比单项收入的人在税方面的优惠多一些，就可能出现收入多的人少交税，收入少的多交税的情况。综合所得税就是解决这个问题的。”刘剑文说，举个简单的例子，王某只有工薪所得，张某既有工薪所得也有劳务所得。王某的工薪所得是每月3600元，他就要交税。而张某的收入是每月4300元，其中工薪所得3500元，劳务所得800元，这两项都没有达到指标，所以不用交税，这样就有失公平。

“此次个税修改是一次重大的突破，在某种意义上也是个人所得税法修改的一次革命，解决了过去很多年一直想解决却没有解决的问题。同时，本次税改重点体现对人权、对人民利益的尊重和保护，在化解社会主要矛盾方面迈出了坚实的一步，个人所得税法也更加朝着公平方向发展。”刘剑文说。

焦点二

个税调节功能是否能被放大

个税起征点的提高，是此次《草案》中最引人关注的焦点。

在提到个税起征点提至5000元时，刘剑文说，5000元基本满足了社会的期待，但这一标准会随着社会的反映进行调整。“根据《草案》，用个人所得税法来调节不同收入群体的收入效果更加明显，表现对中低收入税负其实在不同程度的下降，高收入群体税负增加”。

“个人所得税的改革，是一个综合工程。最大的就是从以前的分类所得税向综合所得税转换，已经走出了难能可贵的第一步，但是确实还有很多细节问题需要讨论。至于起征点提高后会带来哪些变化，我觉得对这个问题要从两方面看。”冯俏彬向记者分析说，从综合征税来说，“起征点到底是提高了还是没有变，这个还得具体分析。因为可能落在不同的人头上，有工资方面的收入就是一个减税的效果。再一个，比如说有一个不同来源收入的，就要具体分析了”。

此外，不少舆论认为，在此次个税改革中，个税调节收入的功能将被放大。

对此，冯俏彬和刘剑文表示了认同。

“肯定是放大，效果比较明显，低收入人群减负力度大一些，高收入人群税负增加。”刘剑文称，此次税改将一般扣除和专项扣除相结合，比如增加教育、大病医疗以及住房公积金、住房利息扣除和租金扣除等，这些都体现了对人民权利的尊重。

个税抵扣一直被业内视作为纳税人减轻缴税负担的主要途径之一。而本次《草案》更是首次设立了“专项扣除”的内容，丰富了抵扣类别。

“专项附加扣除考虑了个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平。”财政部部长刘昆在就《草案》作说明时说。

对于《草案》首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除，冯俏彬介绍说，我国现在的个人所得税主要是实行标准扣除的方法，“这些扣除，不管是教育支出、医疗支出还是保险支出，实际上在凭证方面都是可查的。比如你交的学费、你发生的医疗费用，另外还有买保险的支出，都是可以核实的。之所以能够允许做这种专项扣除，还是相应考虑到了我们管理上比较成熟，信息可靠程度相对比较高”。

同样引人关注的还有本次被列入专项抵扣的“住房贷款利息”。易居智库研究总监严跃进直言，购房利息支出可以抵扣个税，能够有效降低相关群体的购房成本。

不过，冯俏彬认为，目前关于房贷利息抵扣的探索仅建立起了一个框架，配套尚不成熟，在届时的细则中，一定会分清刚需房与投资性住房的区别。

至于具体征管方式，刘剑文透露说需要税务部门出台具体实施条例，这是下一步要考虑的问题，“《草案》是一个原则性的规定，这次专项扣除是有机结合不同的群体、不同家庭的需求，也是对人民利益的最大的保护。减轻负担，让大家得到更多的实惠”。

焦点三

富人能否不再不当避税

值得注意的是，此次《草案》首次增加反避税条款，针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。

刘昆就《草案》作说明时说，《草案》参照企业所得税法有关反避税规定，针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。

同时，规定税务机关作出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。

对于首次提出增加反避税条款的背景，冯俏彬说，主要为了针对高收入、多重收入来源人群的避税问题。

不过，冯俏彬也提出，不能够把正常的税务筹划都当作避税或者偷逃税。

对此，施正文也对记者说，现在的避税行为是比较严重的，“我觉得这次反避税治理体系，有利于打击避税行为”。

“首先，我国对个人所得税一直以来采取代扣代缴为主的间接管理方式，没有唯一的自然人纳税代码，没有自然人数据库，这样的管理方式不仅不能准确定位纳税人，不同税务机关之间的信息也无法实现共享；其次，财产登记制度缺失，使得税务机关无法掌握纳税人(特别是高收入人群)的财产变动情况，无法及时实施征管；第三，大量现金交易存在，增加了征管漏洞；第四，第三方协税制度不健全，证券、银行、期货、保险、工商、房地产交易机构等没有法定报告义务，税务机关无法获取及时有效的产权变动信息以支撑税务审核。”在北京从事税法业务的律师曲涛对记者说，正是基于上述原因，目前个人所得税反避税立法有着迫切的需求。

对于目前个人所得税避税的主要形式，曲涛说，主要有改换国籍获取税收优惠、滥用文件避税、利用避税地避税以及选择所得类型和税阶避税等。

虽然在个人所得税反避税立法层面存在不足，但我国近年来也积极参与国际间涉税信息情报交换与共享，为反避税立法奠定了良好的信息基础。

2015年12月17日，我国签署了《金融账户涉税信息自动交换之多边政府间协议》。根据该协议，2017年9月，中国个人及其控制的公司在特定的56个国家和地区开设的银行账户信息(截至2016年底的信息)将会主动呈报于中国税务机关；2018年9月将再增加40个国家和地区。

“该协议的签署将改变过去依申请提起情报交换的冗长程序，变为主动进行的、无需提供具体涉税理由的情报交换。这无疑将为我国税务机关打击个人跨境逃避税提供极大的便利。”曲涛说。

焦点四

个税改革能否一步到位

任何改革都难一蹴而就，个税改革亦是如此。

个税综合与分类的改革，已经提出有十余年。在冯俏彬看来，个税改革肯定要一步一步往前走，不能指望速成。

“比如，比较理想的个人所得税征收方式以家庭为单位计算所有的收入与支出，用收入减去支出剩下的余额即个人所得税税基。但以此方式征税涉及收入、支出等方面的信息管理与统计，而目前根据我国现状，还需要逐步推进。”冯俏彬直言，从当前现状来看，我国综合税还没有全面铺开的能力，“但个税改革的方向要从分类所得税向综合所得税转型，即不管什么形式的收入都应统一计算进行缴税，此次《草案》对部分劳动性所得实行综合征税在某种程度上也有助于分类税趋于平衡”。

“我个人认为这一次个人所得税修改力度很大，步伐很大，是一种革命性的变化。但是个人所得税法的修改不可能是一步到位的，还需要不断完善。大家关注的夫妻合并纳税问题，关于费用扣除标准要不要随着物价、汇率变动来考量，即弹性税率问题等在此次税改中没有涉及。”刘剑文说，另外，在某种意义上，目前个人所得税与税收法定原则还有些距离，“我认为，当前我国的个人所得税法的操作性还不是很强，主要靠个人所得税法实施条例以及一些税法的解释进行实施。本着税收法定原则，需要大量的行政法来保证，并且个人所得税法的规定要越来越细，越来越有操作性”。

此外，刘剑文还提到要考虑工薪所得边际税率的问题，纳税需要考虑社会的承受力和人们心理预期。

同时值得注意的是，当前，纳税人的收入、财产、开支、家庭等涉税信息，分散于银行、证券、公安、民政、不动产登记等不同机构之间，信息处于分散、隔离状态。施正文认为，建立综合与分类相结合的个人所得税税制、增加专项扣除的项目，亟待建立和完善涉税信息提供、集中、联网、共享机制，以强化征管能力，确保新税制有效实施。